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对政府投资建设项目跟踪审计的再认识

转发韩和庆(浙江省杭州市萧山区审计局 | 2016-10-17 15:11:21

【时间:2016年10月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】
本人曾在审计署网站发表《建设项目跟踪审计要做到的“369”——对建设项目跟踪审计的几点认识》、《建设项目跟踪审计的关键控制点应涵盖审计全过程》两篇拙文,对地方审计机关实施政府投资项目的跟踪审计谈了一些粗浅认识。近年来,笔者主审或参预了萧山区第四人民医院(代建模式)、杭州国际博览中心(BT模式)、钱江世纪城安全生态带(PPP模式)等政府投资项目的跟踪审计。现根据实践中取得的经验和教训,对政府投资建设项目的跟踪审计谈点再认识。
一、牢记初衷、把握方向 。《审计法》第二十二条规定, “审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”《审计法》赋予审计机关的职能是监督,是审计制度的初衷。作为审计机关派出的审计组,必须紧紧围绕“监督”两字开展工作,明确角色定位和职能定位,正确有效地把握好工作的方向,做到到位而不越位。审计不能替代建设单位、相关职能部门和监理等机构的管理职责;同时,要坚持审计监督的独立性,不能搞同体监督,更不能混同于建设单位的内审机构。
二、量力而行,稳步推行,切忌面广量大,包打天下 。作为扩大内需的有效载体,一些地方安排了较多的政府投资建设项目。为了强化对这些建设项目的监管,地方政府往往会以“抄告单”等形式,要求审计机关在年度审计计划外增加跟踪审计项目。笔者认为,对政府投资建设项目的跟踪审计,操作制度尚待规范完善,审计技术方法还不够成熟,从整体上看目前还处探索阶段,不宜大面积推行。即使具有一定跟踪审计经验的审计人员,同时担任主审的项目也不宜过多。
三、跟踪审计操作办法需要不断完善 。政府投资建设项目的跟踪审计,各地审计机关都在积极探索。从一些媒体的报道看,许多跟踪审计项目取得了很好的成效,得到了领导的肯定和项目参建单位的赞许。同时,根据跟踪审计实践情况,许多地方政府或审计机关,出台了一些跟踪审计的实施办法、操作规程等。这些办法、规定的出台与施行,为做好跟踪审计工作发挥了积极作用。然而,随着跟踪审计工作的日益推进,实施项目的不断增加,一些在探索阶段制定的办法、规定也应当进行及时的修正和完善。特别是近年来,一些政府投资项目较多地采用了BT、BOT、PPP等投融资模式,跟踪审计的范围、内容和重点需要作相应的调整,应当采用的审计技术与方法也需要根据审计项目的特点作适应性跟进。
四、选好、管好协审社会中介机构(以下简称“协审单位”)与协审人员 。审计机关由于人员、技术等方面的原因,在政府投资建设项目跟踪审计过程中,较多地采取聘请协审单位参与过程审计的方式。在协审单位选择与监管上,要主意四个方面:
一是在协审单位的选择过程中,应当高度重视对机构资质状况、技术力量、审计方案、质量保证、工作业绩、信誉服务等进行综合评审。要把中介机构的技术水平、协审质量的高低作为选择协审单位的主要指标;
二是要建立协审单位服务合同履行情况和执业质量考核机制。要督促协审单位按合同约定保证协审人员的到岗到位,按执业规范开展协审工作;
三是要加强对协审人员的业务培训与指导。由于中介机构的审计理念和方法与政府审计存在一定的差异,审计机关应切实注意对协审人员的业务培训,保证严格按照《国家审计准则》开展工作,以最大限度地避免因协审单位存在的对国家审计认知不足、质量控制不够到位等缺陷给审计机关带来的风险,促使协审单位的专业优势和人员数量优势更好地为政府投资审计服务;
四是要对协审单位的职责有正确的定位。审计机关聘请的社会中介机构,代表审计机关履行审计监督职能,不能成为建设单位的咨询服务单位或内审机构;
五是要加强职业道德教育,防范廉政风险。社会中介机构对业务较为重视,对其工作人员教育管理相对不足,参预跟踪审计的人员政治素质参差不齐。审计机关和审计组要切实加强对协审人员的教育管理,做到严格依法、客观公正,切实防范廉政风险。
五、提高审计工作组织、过程协调的有效性 。审计机关实施跟踪审计,一般属于建设周期长、投资额大的政府投资建设项目。这些项目的跟踪审计,往往需要经历一年以上、甚至几年的时间,组织、协调的优劣程度对跟踪审计能否取得成效影响极大。
1.选派具有与审计项目相适应的职业胜任能力的审计人员。政府投资建设项目的跟踪审计,通过前移审计关口,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,以达到及时堵塞漏洞、减少损失浪费,提高审计质量和效果的目标。政府投资建设项目审计涉及的审计事项复杂,专业性、系统性极强。尤其是跟踪审计,政策性强、技术要求高、业务知识涉及面广的特点非常明显。因此,政府投资建设项目跟踪审计的审计组成员,既要熟悉相关的法律法规与政策,又要懂工程技术,还要懂财务会计知识。同时,还要求审计人员具有坚定的政治方向和高尚的职业道德、良好的职业敏感性。
2.制订好切实可行的审计工作方案与实施方案。《国家审计准则》第五十八条规定,“采取跟踪审计方式实施审计的,审计实施方案应当对整个跟踪审计工作作出统筹安排。”鉴于跟踪审计实施周期长等特点,笔者认为,建设项目跟踪审计的准备阶段,审计组应当制订审计工作方案对整个跟踪审计工作作出统筹安排,并在不同的实施阶段制订审计实施方案。
3.做好项目参建单位的协调工作。跟踪审计涉及到设计、建设、代建、施工、监理等单位,由于这些单位对审计程序了解不多,会产生一些误解,甚至会出现对跟踪审计不理解、不信任、不配合等情况。跟踪审计的作用能不能充分发挥,除了技术性因素以外,建设、施工、监理等单位的态度和配合程度举足轻重。审计机关和审计组,要及时有效地做好沟通、协调工作。审计组要充分地做好审计进点会的准备工作,利用审计进点会这一平台,讲透审计范围、内容和重点,讲清审计工作方法和步骤,讲明审计工作要求和注意事项。必要时可以在不同的阶段以清单形式告知相关单位应当提供的资料。
六、正确认识过程控制与审计成果的关系 。笔者认为,跟踪审计的明显特点是通过“关口前移”达到“防患于未燃”的目的,防止问题“木已成舟”,避免审计成为“事后诸葛亮”。审计组通过对建设项目前期准备情况的审计,促进建设程序的有效执行;通过对内部控制制度设置和执行情况的审计,帮助建设单位完善制度、提高制度执行力;通过对前期征迁资金的审计,保证征迁补偿政策的有效执行;通过对项目招投标及合同签订与执行情况审计,促使规范招投标行为、严密合同条款,保证合同的严肃、有效履行;通过对施工、监理等项目班组职责履行及成员到岗情况审计,促进相关项目部及其成员全面履行职责;通过对工程变更尤其是重大变更的审计,控制工程投资等等,都是跟踪审计效能的有效体现。审计组应当及时总结、提炼审计成果,并尽可能地将其数字化。同时要注意成果利用,将一项目成果普惠于其他建设项目,扩大成果受益面,以到达四两拨千斤的效能。
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